治理App亂象要多方位入手

工信部日前發布的關于電信服務質量的通告顯示，12321舉報受理中心今年第二季度接到不良App（手機應用）舉報56640次，聯合各大應用商店對存在問題的244款App進行了下架處理。這些App存在的主要問題包括：未經用戶同意收集使用用戶個人信息、強行捆綁推廣其他應用軟件、惡意吸費等。

在移動互聯網時代，智能手機成為人們的生活必需品，這帶來了App的繁榮。工信部的數據顯示，截至2018年底，市場上監測到的App總量達449萬款。App的廣泛應用，在促進經濟社會發展、服務民生等方面發揮了非常重要的作用，但與此同時，也出現了一些違法違規現象，侵犯了個人在網絡空間的合法權益。工信部通告中所顯示的問題，并非個例，而是一種普遍且長期存在的現象。

為了加強對手機App的管理，國家網信辦于2016年6月出臺了《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》，確定了App提供者和應用商店應該依法履行的義務和管理責任。今年7月，工信部發布《移動智能終端應用軟件預置和分發管理暫行規定》，對相關App的開發監管行為加以規范。應該說，上述規定的施行對維護手機App市場秩序起到了積極作用，App亂象也受到了一定程度的遏制。但從總體效果看，離人們的要求還有一定差距。

專家分析認為，之所以治理效果不佳，上述規定缺乏針對性和可操作性是一個重要原因。盡管規定對App開發運營方的責任義務提出了要求，但并未設定不履行責任義務的法律后果。顯然，規定僅作為指導性意見，不具現實威懾力。監管機構之間缺乏合作協調機制，也導致規范執行過程不暢。由于國家網信辦、工信部以及其他相關行政部門的職能屬性、監管對象、工作方式等均有不同，這容易導致部門之間銜接配合出現問題，或存在交叉沖突，或者留下監管空白。另外，現行監管模式是由應用商店或應用分發平臺去監管App開發運營方，這樣固然可以減少政府監管成本，但考慮到監管者本身有利益追求，且其利益與被監管者具有正相關性，這就很難保證監管能夠真正做到公正、公平和嚴格。

顯然，導致App亂象的原因是多方面的，這就決定了加強治理必須找準根源，多方位入手。第一件要做的事，就是完善相關法律法規，明確罰責，提高威懾力，并出臺配套措施，增強針對性和可操作性。在此基礎上，各職能部門要搞清職能定位，依職定責，提高監管效率。要改變過去單一的治理模式，突出分類治理原則：對于違反國家強制性法律法規的，如涉及國家安全的，應該由行政監管機構查處；對于侵害名譽權、知識產權的，可以由當事人通過提起民事訴訟加以解決；而有關APP對用戶個人信息的收集和使用，提供產品或服務時發生糾紛，一部分可通過訴訟方式解決，一部分也會涉及到行政處罰，對涉及安全性、對個人信息的不當使用的，按照網絡安全法規定，網絡安全監管部門有權進行查處；至于APP提供者之間，或者APP提供者、應用商店和生產企業之間，所涉及的不正當競爭，則通過司法途徑來解決。

目前，在制度層面，國家網信辦已陸續起草《數據安全管理辦法》《移動互聯網應用（App）收集個人信息基本規范》等系列制度文件，并已公開征求意見；還指導成立App專項治理工作組，研究制定了《App違法違規收集使用個人信息行為認定方法（征求意見稿）》等技術指導文件和政策文件。這為進一步治理App亂象提供了依據。而由網信辦、工信部、公安部和市場監管總局4部門聯合開展的App專項治理工作，也從今年初開始強力推進，并將貫穿2019年全年。我們相信，只要有決心、講方法、重效果，App亂象一定能夠得到根治。