我國急需借鑒國外經驗 制定《消費品安全法》
—— 對外經濟貿易大學產品質量與安全法制研究中心主任、教授　李俊

我國急需借鑒國外經驗 制定《消費品安全法》
——在“中國消費品質量安全論壇”上的演講(摘要)
對外經濟貿易大學產品質量與安全法制研究中心主任、教授 李俊

　　我今天交流的題目是我國《消費品安全法》的立法考慮與制度設計，我想從三個方面展開今天的交流。第一，我國需不需要制定《消費品安全法》?第二個方面，《消費品安全法》的定位與立法理念;第三個方面，想講一講我初步的研究結果，我們應該設計什么樣的制度體系。

　　一、我國需不需要制定《消費品安全法》?

　　前面的領導發言都涉及到了這個主題，我想補充兩點理由。

　　第一點，我們國家改革開放了三十多年，產品質量以及安全水平已經有了比較大的提升，目前來講依然不能否認的是，我國當前消費品安全角勢依然嚴峻，急需法制應對。

　　大家可能都知道，歐盟有一個“非食品類消費品快速預警系統”，它會對歐盟市場上的危險消費品發出通報;美國也有一個消費品安全委員會，也會對美國市場上具有危險因素或者達到危險層級進行一種通報，長期以來或者起碼十年來，看了相關的數據，它們的對華通報數長期占據總通報數50%以上，有時會高達70%。也就是說在歐盟、美國這兩大市場上有50%到70%的危險瑕疵品來自中國，這個數據不知道大家有什么想法。因為通報意味著可能馬上要強制下架，要禁止出售，甚至出現產品召回，甚至后續違約和侵權。

　　除了這些出口企業的損失，不知道大家有沒有一種感觸，長此以往十來年，中國產品在海外市場的形象，海外消費者對中國消費品的信心，會受到巨大的打擊。講到這樣一個問題我看到一個數據，中國外文局發布的《中國國家形象全球調查報告2013》顯示：54%的海外消費者認為中國產品質量較差，70%認為部分中國產品存在使用安全隱患。我還看到一些資料，說一些海外電視中的產品廣告，結尾常有這樣的流行語：“本產品絕非中國制造，而是XX國制造”。

　　這表明，我國當今的消費品安全，已不再只是事關中國消費者的民生問題，而是中國作為世界上最大的消費品制造國的國際競爭力問題，甚至是事關中國政府、中華民族面對全球消費者是否負責任的國際形象問題。

　　面對這種嚴峻形勢，我們必須尋求解決良方。制定《消費品安全法》，完善保障我國消費品安全的法制體系，正是最有力、最關鍵的應對舉措。

　　第二點，對消費品安全進行專門立法，也是許多發達國家的共同經驗。

　　消費品安全不只是當今中國面臨的突出問題，在發達國家也曾碰到。其根本原因在于：科學技術不斷進步、工業化生產規模不斷擴大，消費品的品種、數量急劇增長，并且由于消費品的復雜性、多樣性以及消費者自身能力不一，無法全面預見風險和保護自身安全，導致特別容易釀成消費品安全事件。

　　為了有效預防、控制消費品安全風險，保護消費者生命、健康權益，許多發達國家從上世紀70、80年代開始，就不斷通過專門立法來進行應對。比如，1972年，美國國會就通過了《消費品安全法案》;1973年，日本也制定了《生活消費品安全法》;歐盟的前身歐共體于1992年也出臺了《通用產品安全指令》等等。近年來，通過專門立法保障消費品安全的趨勢更加明顯，美國、日本、歐盟等適應消費品安全新形勢，不斷修改完善已經出臺的專門立法。其它一些國家也紛紛效仿，以專門立法來保障消費品安全，比如加拿大2010年制定了《消費品安全法》，澳大利亞2010年出臺了《產品安全指南》，德國2011年出臺了《設備與產品安全法》。我國香港地區早在1994年就制定了《消費品安全條例》，近年來也不斷修訂完善。

　　這些專門立法的突出特點是改變以往主要靠法律的事后救濟來保障消費品安全的做法，通過立法，授權監管部門提前介入，并調動各方力量，主動采取措施預防和控制消費品安全風險，減少危害和損失。

　　反觀我國，盡管經過多年發展，已初步建立起了調整消費品安全的法律規范體系，比如已經制定了《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《食品安全法》、《侵權責任法》等等，但這幾部法律中，或者由于立法時間早而存在認識局限，或者因為立法定位的差異，并沒有突出消費品安全風險的預防、控制理念，也缺少社會參與的制度設計，或者只調整特殊類型的消費品安全，因此也就無法總體上有效應對日益凸顯的消費品安全問題。從這個角度講，我們急需借鑒國外發達國家的共同經驗，制定專門的《消費品安全法》，形成完善的法律體系，促進和保障我國的消費品安全。

　　二、《消費品安全法》的定位和立法理念

　　(一)定位

　　《消費品安全法》應定位于特殊產品即消費品安全的監管法，它是《產品質量法》的特別法。如此定位，既符合國際通慣例，也有利于我國現行消費品安全法律體系的協調配合。

　　從發達國家和地區《消費品安全法》立法內容看，基本上規定的是監管法的內容。美國《消費品安全法》、歐盟《通用產品安全指令》、日本《生活消費品安全法》等等基本都是如此。這一立法定位是符合預防、控制消費品安全風險這一基本立法需求的。我國《消費品安全法》也應體現這一特性。

　　監管法的定位也有利于與我國現有的幾部法律的協調配合。因為作為消費品安全監管法，它與《食品安全法》容易區別，因為調整對象不同;與《消費者權益保護法》也有差異，因為《消費者權益保護法》的核心是解決商品或服務的經營者與消費者出現消費糾紛的權利救濟問題;同時，它并不是完全替代《產品質量法》，《產品質量法》作為產品質量領域的基本法，其產品質量監督管理和產品責任的內容仍能繼續發揮作用，只是在消費品安全監管領域，《消費品安全法》有特殊規定的，才讓位于《消費品安全法》的規定。

　　當然，除監管法內容之外，《消費品安全法》也可以對我國產品質量監督管理和產品責任領域一些基礎性內容進行補充性完善，使我國產品質量安全法律體系進一步豐富、成熟。

　　(二)立法理念

　　基于《消費品安全法》是消費品安全監管法的定位，我認為，它主要應該體現如下理念：

　　1.消費者健康權益至上理念

　　這也是各國進行消費品安全專門立法的基本宗旨。

　　2.預防為先、風險管理理念

　　在消費品安全問題上，應預防為先，把控制、減少風險放在首位。在監管方式上，應體現風險管理理念，建立起風險監測、風險評估、風險交流、風險控制與處置等系統的制度規則，這同樣是各發達國家、地區進行《消費品安全法》立法和修法的共性特征。

　　3.政府主導、社會共治理念

　　消費品安全監管，政府無疑應發揮主體作用，這也是政府為社會提供的重要公共產品。但現代風險社會，單獨依靠政府監管已無法有效保障消費品安全，因此必須充分發揮行業自律、消費者維權、社會監督等方面的作用，并注重運用市場機制，綜合施策，才能最終落實企業的主體責任，以有效規范企業的質量安全行為，保障消費品安全。

　　三、 我國《消費品安全法》的主要制度設計

　　以上述定位和立法理念為依據，在借鑒發達國家經驗的基礎上，我認為，我國《消費品安全法》應主要包括如下十項制度內容：

　　第一，確立消費品安全標準體系。消費品安全標準是保障消費品安全的最重要基礎。它的確立，既要注重與國際接軌，也要兼顧我國經濟發展的階段性。另外，應積極鼓勵企業采用比法定標準更高的標準進行生產，提高消費品安全水平和市場競爭力。

　　第二，明確經營者的安全保障義務。主要包括：執行消費品安全標準，提供安全消費品的基本義務;對消費品的執行標準、主要成份、安全風險進行標識說明的義務;售后跟蹤義務及對危險消費品報告、警示、召回的義務以及配合危險處置義務。

　　第三，建立消費品安全風險監測與評估制度。通過建立傷害監測、輿情監測、消費者投訴等信息采集體系，對消費品質量安全信息進行監測、識別和評估，及時發現風險，為預防危害、優化監管、警示消費者以及消費品安全標準的制修訂奠定基礎。這也是發達國家的通行做法。我國《食品安全法》在這方面已有比較系統的規定，《消費品安全法》制定時應加以借鑒。

　　第四，建立信息披露、風險警示與召回制度。應系統建立消費品安全信息披露制度，對消費品安全信息進行充分、有效披露。對于有可能引起重大危害及緊急的風險，應及時對消費者進行警示，并根據需要責令經營者采取措施召回缺陷消費品。同時應鼓勵經營者自愿召回有安全風險的消費品。

　　第五，建立和完善質量誠信體系。質量誠信體系建設有雙重功能，既有利于監管部門實施分級分類監管，提高監管的有效性，又能發揮經營者質量聲譽影響交易機會的作用，以促使經營者規范質量安全行為。我國質量誠信體系建設已進行了較多的探索，應當將實踐經驗法制化并不斷完善。

　　第六，確立權責統一、運行高效的消費品安全專門化監管體制。一方面跟消費品安全監管具有較強的專業性，另外一方面風險管理又要求及時性和高效率，因此，我認為應該有必要確立權責統一的專門化監管機構，這也是發達國家消費品安全監管的共同經驗。

　　第七，建立全面有效的監管制度，為了提高監管績效，應建立消費品安全重點監管目錄制度，并根據風險監測與評估結果定期調整。同時，應該加強一線執法力量并明確其職權和責任，強化執法技術支撐、經費保障等方面進行制度設計，以提升監管實效。

　　第八，確立、完善第三方認證、檢測制度。美國的消費品安全委員會500余人，能對全國15000種消費品進行有效監管，重要原因之一是有發達的第三方認證、檢測制度發揮支撐作用。我國亟待強化相關制度建設。

　　第九，建立切實發揮行業自律、消費者維權、社會監督作用的制度體系。這個方面大家都非常熟悉，消費者維權方面，借鑒國外一些制度設計，比如建立解決機制，如簡易便利的小額訴訟程序、專門的消費仲裁制度、數額適當的最低賠償額制度等，調動消費者維權積極性。

　　第十，確立完善的法律責任體系，以保障法律的有效實施。

　　上邊這樣一些思考只是初步的思考，很多想法不一定成熟，請大家批評指正，謝謝大家!